Почему парламент тринадцатимиллионного города является «спящим» институтом и как его разбудить.
Уже совсем скоро – с 6 по 8 сентября – состоятся очередные выборы в Московскую городскую думу. И в очередной раз выборы в парламент одного из крупнейших мегаполисов мира пройдут незамеченными. Почему так происходит? Оказывается, что большинство из нас даже не подозревают, что в столице есть функционирующий парламент, который теоретически может оказывать существенное влияние на повседневную жизнь горожан. Дело в том, что Мосгордума является классическим «спящим институтом». Если наполнить его политическим содержанием, то, благодаря МГД, москвичи смогут влиять на жизнь в городе не раз в пять лет, а в режиме нон-стоп. МГД может парализовать работу любого своевольного мэра, по сути, превратив его в наемного сити-менеджера при городском парламенте. В руках парламентариев со Страстного бульвара находятся все ключи от управления Москвой. В том числе и самый главный их них – московский бюджет. Но депутаты почему-то упорно отказываются пользоваться своими полномочиями.
Главная причина в том, что их – депутатов – очень мало. Тринадцатимиллионное население столицы представляют всего 45 человек (и это с учетом Новой Москвы). При этом совсем недавно депутатов было всего 35. Критическая масса для формирования фракций, депутатских групп, неформальных лоббистских объединений не складывается. Поскольку в МГД сегодня заметна деятельность лишь отдельных активных депутатов, москвичи игнорируют выборы в московский парламент. Последние десять лет явка на выборах в МГД была крайне низкой. В 2014 году она составила 21,04%. В 2019 году, когда избирательная кампания сопровождались массовыми акциями протеста на московских бульварах, а во время самых выборов впервые была применена стратегия «умного голосования», явка тоже не выросла и составила всего 21,77%. Оказалось, что даже резкий рост внимания к «скучным» выборам со стороны СМИ не может повлиять на заинтересованность москвичей формированием своей законодательности власти. Горожане понимают, что, грубо говоря, Мосгордума ничего не решает и является всего лишь «машиной для голосования». Более того, в апреле 2019 года муниципальный совет Тропарево-Никулино подал в столичный парламент законопроект об увеличении численности депутатов Мосгордумы с 45 до 110 человек, однако структура отклонила реформу с формулировкой, что «система представительства интересов москвичей… на данный момент отвечает требованиям горожан». Получается, что с этим трудно спорить, но так быть не должно.
Почему я решила написать статью на тему реформирования Мосгордумы? Последние пять лет (2019-2024 годы) я была помощником депутата Сергея Митрохина и наблюдала работу московского парламента и устройство его аппарата изнутри. В этом году я получила и другой уникальный опыт: летом я баллотировалась в столичный парламент от районов Пресня и Хорошево-Мнёвники, пытаясь за 17 дней собрать 5463 подписи избирателей 43-го округа МГД. В августе же я принимала участие в досрочных муниципальных выборах в районе Куркино, общаясь с избирателями муниципалитета и написав для Куркино программу реформ под названием «7 шагов в будущее». За одно лето я смогла принять участие и в городской, и в муниципальной предвыборных кампаниях. Я узнала, как осуществляется связь отдельно взятых районов Москвы с общегородской властью. На примере Куркино можно сказать, что ситуация выглядит печально. Куркино – уютный протуберанец Москвы за МКАДом – является одним из самых маленьких районов столицы. Его население 33 тысячи человек. Куркино приписано ко 2-му избирательному округу МГД, куда так же входят Молжаниново, часть района Митино и часть района Северное Тушино. Как мы видим, перед нами банальная механическая нарезка, где в одно целое объединены совершенно разные районы Москвы: и огромный «спальник» Митино, и крошечный и сильно удаленный от МКАД район Молжаниново, и один их самых зеленых и благополучных районов города – Куркино. У районов 2-го избирательного округа нет общей повестки, но представлять их в Думе будет один депутат. При этом списочный состав округа – 156 тысяч избирателей, а списочный состав Куркино – 22 тысячи избирателей. Получается, что избиратели Куркино – лишь 14% от числа избирателей округа. Значит их мнением можно пренебречь, они не делают погоды. А представлять их на столичном уровне будет не 1 депутат, а 1/7 часть депутата. Может быть поэтому явка на муниципальных выборах в Куркино выше, чем на общегородских? (явка на местных выборах 2017 года без учета электронного голосования здесь составила 25%, в то время как на выборах в МГД 2019 года – только 19%). Избиратели чувствуют, что районная власть им ближе, чем власть Мосгордумы. Понимая это, ты приходишь к выводу, что московский парламент нуждается в реформировании.
Дефицит демократии
Москва – крупнейший город России, один их самых больших городов Европы и один из самых крупных мегаполисов мира. Население Москвы (13 миллионов человек) сопоставимо с населением среднего размера европейского государства, например, Бельгии, Греции, Чехии, Португалии или Швеции. Однако на законодательном уровне москвичей представляют всего 45 депутатов. Это самое диспропорциональное представительство среди всех городов-миллионников России. В Москве на одного депутата Мосгордумы приходится в среднем 292 тысячи человек населения (или 169 тысяч избирателей). В северной столице этот параметр почти в три раза лучше: в ЗакСобрании Петербурга заседают 50 депутатов, а соотношение составляет 1 депутат к 111 тысячам человек. Самыми представительными являются городские думы Челябинска и Краснодара, тут соотношение 24 и 21 тысяч населения на одного депутата. Можно сказать, что Москва страдает из-за своих огромных размеров. Но они не должны смущать законодателей. Нет ничего плохого в том, чтобы в городском парламенте крупного города заседало более 100-200 депутатов. Повышение уровня представительства и уровня политической конкуренции – однозначное благо для горожан.
Если же мы посмотрим на городские парламенты государств-соседей (от Финляндии до Казахстана), то увидим, что там уровень представительства еще более конкурентный. Столица Эстонии приближается к «идеальному показателю» для самоуправлений – 5000 человек на 1 депутата. Соседи по Балтии – Рига, Хельсинки и Вильнюс – тоже не отстают. Если Москва – европейский город, то надо стремиться к европейскому уровню представительства. Однако сегодня по уровню представительства Москва проигрывает не только Европе, но и крупнейшим мегаполисам мира. Так, в Большом Совете Токио (14 млн населения) на 1 депутата приходится 110 тысяч человек. В муниципальном совете Стамбула (15,6 млн) 1 депутат представляет 49 тысяч человек. В Большом совете пакистанского Карачи (14,9 млн) 1 депутат работает на 40 тысяч пакистанцев. В Шанхайском муниципальной народном совете (24,8 млн) 1 депутат избирается от 28 тысячи горожан. Среди крупнейших городов мира лишь ассамблея нигерийского Лагоса (13,7 млн) является менее представительной, чем Московская Дума: там трудится всего 40 депутатов, и один народный избранник защищает интересы сразу 342 тысяч нигерийцев.
На сегодняшний день существует три варианта реформирования Мосгордумы: ассиметричная реформа; возвращение к смешанной пропорционально-мажоритарной системе выборов или симметричная реформа с раздроблением Москвы на большее количество избирательных округов.
Ассиметричная реформа
Первый вариант реформы предполагает увеличение количества депутатов МГД с 45 до 146 человек. Количество народных избранников должно быть уравнено с количеством районов и городских поселений Москвы. По принципу: один район – один голос – один депутат. Конечно, такой подход будет крайне неравномерно отображать волю москвичей, ведь тогда получится, что голоса самых крупных районов Москвы, например, Марьино (272 тысячи человек) или Митино (198 тысяч человек) и голоса самых маленький районов, например, Молжаниново (13 тысяч человек) или Куркино (33 тысячи человек) будут равны. То есть разница между самым большим и самым маленьким составит 20 раз. Один голос жителя Молжаниново будет «весить» как 20 голосов жителей Марьино. Зато такой подход позволит выпустить на городской уровень районную повестку и защитит маленькие районы, ничем не «ущемив» при этом «гигантов». Возможно, это будет также первый шаг к будущему «разукрупнению» мегарайнов. Напомню, что в принятой в декабре 2023 года новой нарезке округов, район Марьино даже не влез в один избирательный округ, и его пришлось делить между 20-м и 21-м округами. В связи с этим также большое количество крупных районов (Выхино-Жулебино, Северное Тушино, Раменки, Митино, Кунцево, Люблино и др.) оказались разделенными между двумя разными округами. В итоге городская среда – одна, транспортные и инфраструктурные проблемы – одни, а разбираться с ними будут два разных депутата от двух разных округов, а иногда еще и от двух разных партий. При этом часто границы «перенарезки» не совпадают с реальным делением района на микрорайоны или «экономические районы». Сегодня депутат МГД избирается от округа, сформированного «механическим путем», где в одно целое объединены разные районы с разными проблемами. Принцип «один район – один депутат» позволит каждому депутату представлять конкретных избирателей с конкретными районными проблемами, погружаться в проблематику своего района с головой, выносить проблемы конкретного «завода», «парка», «промзоны», «отсутствия метро» на городской уровень. Каждый депутат приобретет свое конкретное, «районное» лицо.
Смешанная система
Мосгордума, наверное, самый многострадальный московский институт. За последние два десятилетия принцип ее формирования неоднократно менялся. Будто бы законодатель все никак не мог понять, для чего ему такой орган и как правильно им пользоваться. В 2001 году все 35 депутатов выбирались по одномандатным округам, причем 10 мандатов удалось взять либеральным партиям (6 – СПС, 4 – «Яблоко»). В 2005 году выборы проводились уже по смешанной системе: 15 депутатов избирались от одномандатных округов, 20 депутатов – по партийным спискам. При этом имел место 10% заградительный барьер, и в итоге в парламент по партспискам прошли только три партии: «Единая Россия», КПРФ и «Объединенные демократы» (Яблоко+СПС), последним удалось провести трех депутатов. В 2009 году МГД так же избиралась по смешанной системе, но уже в другой пропорции (18 депутатов по партспискам и 17 депутатов по округам). Однако ситуация с качеством представительства резко ухудшилась: в Московскую Думу прошли только две партии. «Единая Россия» получила 32 мандата, КПРФ – 3. Заградительный 7% барьер не смогли преодолеть ни ЛДПР, ни «Справедливая Россия», ни «Яблоко». Аккурат перед выборами 2014 года принцип выборов опять изменился. Было решено отказаться от последних элементов пропорциональной системы и выбирать депутатов по 45 округам. В итоге прежняя пропорция между «Единой Россией» и КПРФ во многом сохранилась, правда ряды депутатов пополнились одним представителем ЛДПР и одним от «Родины». Либеральные партии, такие как «Яблоко» или «Гражданская платформа», не смогли провести ни одного депутата, хотя «яблочники» выставились в 44 округах из 45. Если бы выборы 2014 года проводились по партийным спискам, то в Московскую городскую Думу прошли бы еще и «Яблоко» с 14% голосов и «Справедливая Россия» с 12%, а 23% голосов КПРФ позволили бы коммунистам увеличить свое представительство с 5 кресел до 10. «Яблоко» же вместо 0 мандатов получило бы сразу 7. Если же посмотреть на выборы 2019 года через «партийную оптику», то мы внезапно обнаружим, что по суммарному количеству голосов выборы в Москве пять лет назад выиграло КПРФ, хотя и опередившее «Единую Россию» всего на 4000 голосов. При этом благодаря «умному голосованию» КПРФ получило 13 мандатов из 45, а «Единая Россия», набравшая меньше голосов, чем коммунисты, 25 мандатов из 45. Получается, что если мы смотрим на одно и то же волеизъявление москвичей через оптику окружного и пропорционального голосования, то мы получаем в итоге совершенно разные результаты и совершенно разные парламенты. Пишется «Манчестер» читается – «Ливерпуль».
Мосгордума является классическим «спящим институтом». Если наполнить его политическим содержанием, москвичи смогут влиять на жизнь в городе не раз в пять лет, а в режиме нон-стоп. МГД может парализовать работу любого своевольного мэра, превратив его в наемного сити-менеджера при городском парламенте.
Почему так важны выборы по партийным спискам? Мосгордума – не богадельня, а парламент целого «города-государства», здесь должно быть место не только районной повестке, но и конкуренции идей и идеологий. Если в будущем МГД вернется к формированию по смешанному принципу, то имеет смысл сохранить существующую окружную нарезку для 45 депутатов и добавить к ней еще 45 депутатов, избираемых от партий и объединений. Итого в московском парламенте окажется 90 депутатов, то есть по 146 тысяч горожан на 1 депутата. Если же мы соединим ассиметричный и смешанный подходы к формированию МГД (146 округов +146 мест по партийным спискам), тогда получим 292 депутата, то есть по 45 тысяч москвичей на депутата. Это уже почти европейский уровень.
Симметричная реформа
Симметричная реформа предполагает собой новую перенарезку московских районов на избирательные округа. При этом необходимо двигаться не путем укрупнения (сливая районы и части районов в округа), а путем дробления, разделяя существующие районы. Таким образом, условное Куркино может делегировать в городской парламент 1 депутата, а условное соседнее Митино – 6 депутатов. Тут важно задать первоначальный критерий количества избирателей на 1 депутата и далее уже отталкиваться от него. Например, в 1990 году на первых свободных выборах в Моссовет было избрано 465 депутатов из 498 мест списочного состава. Если население Москвы в 1990 году составляло 8 880 000 человек, то получается, что 1 депутат приходился на 17 тысяч москвичей. Если отталкиваться от «первой демократической нормы», то в будущей Мосгордуме после симметричной реформы должно быть 770 депутатов. Если же мы еще раз взглянем на таблицу российских городов-миллионников, то увидим, что соотношение населения к числу депутатов в среднем составляет от 34 до 27 тысяч человек на одного народного избранника. Если же подобную пропорцию ввести в Москве, то в Мосгордуму следует выбирать от 374 до 485 депутатов.
В завершение стоит сказать, что самым идеальным вариантом реформирования Мосгордумы было бы соединение всех трех подходов воедино. Отталкиваясь от опыта городов-миллионников, мы должны задать пропорцию населения на одного депутата. Далее, применяя принцип «один район – один голос», мы должны позволить самым маленьким районам Москвы избирать по 1 депутату, а самым крупным районам, следовательно, по 6-9 депутатов. Получив итоговую цифру, мы должны или умножить ее в 2 раза, то есть добавить на выборы партийные списки, или же добавить просто 100-200 депутатов, избираемых отдельно по пропорциональной системе. Тогда на выходе мы получим большой, конкурентный и эффективный парламент, депутаты которого будут думать об интересах избирателей и, главное, знать хотя бы часть своих избирателей в лицо.
.60b.jpg)
