10 марта исполнилось ровно 10 лет, как Игорь Артемьев был назначен главой Федеральной антимонопольной службы России. Насколько успешно работает ФАС и с какими проблемами сталкивается?
По итогам 2012 года ФАС России заняла 17 место в ежегодном Рейтинге эффективности конкурентных ведомств Всемирного обзора по конкуренции (Global Competition Review), являющегося ведущим мировым профессиональным изданием в области антимонопольного регулирования. Наблюдается удивительная тенденция: качество антимонопольного законодательства постоянно улучшается, а уровень конкуренции в ключевых отраслях экономики резко снижается. Успехи и неудачи в деятельности ФАС нередко служат основанием для разговоров о реформировании антимонопольного ведомства.
Месяц назад Министерство экономического развития выступило с инициативой существенно сократить полномочия ФАС. Нормотворчество и контроль над иностранными инвестициями предлагается передать Минэкономразвитию, над госзаказом – Росфиннадзору, над рекламой – Роскомнадзору, а жалобы граждан переключить на Роспотребнадзор. Иными словами, предполагается отнять у антимонопольного органа основные полномочия, без которых невозможно осуществлять деятельность, направленную на создание и защиту конкурентной среды. Реализация предложенных мер приведет к превращению ФАС в декорацию.
В свое время премьер-министр Дмитрий Медведев возлагал большие надежды на создание Открытого правительства, но на практике ключевые решения принимаются еще в более закрытом режиме. Тема защиты и развития конкуренции на площадке Открытого правительства содержательно не обсуждается.
Тяжелым ударом по антимонопольному органу станет слияние высших судов. Именно Высший арбитражный суд (ВАС) РФ имел огромную практику по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства. ВАС часто отменял решения нижестоящих судов, которые опасались признавать факты нарушения антимонопольного законодательства. Когда гражданин обращался в ФАС с жалобой на действия монополиста, антимонопольная служба рассматривала дело, признавала монополиста нарушившим антимонопольное законодательство и выдавала предписание об устранении нарушения. Но решение и предписание отменялось в суде. И только (теперь уже упраздненный) президиум ВАС восстанавливал решение антимонопольного органа. Таким образом, ВАС ограничивал аппетиты монополистов в масштабе всей страны.
Один из ключевых вопросов – это уровень доходов в ФАС. Публичные обещания первого вице-премьера Игоря Шувалова повысить зарплату сотрудникам ФАС так и остались невыполненными. С учетом территориальных управлений в антимонопольной службе работает не более 3500 человек. ФАС ежегодно собирает штрафов на сумму более 7 миллиардов рублей, но годовые затраты федерального бюджета на содержание ведомства едва превышают 2 миллиарда рублей. Сопоставимая сумма расходуется на Мосгордуму, состоящую всего из 35 членов и компактного аппарата. В результате специалист в территориальном органе ФАС получает около 150 тысяч рублей в год с учетом всех премий. При этом чиновники регионального и даже местного уровня, работу которых на предмет соблюдения закона о защите конкуренции контролирует ФАС, имеют существенно более высокие официальные доходы. Складывается впечатление, что это сознательная политика федерального правительства, препятствующая развитию антимонопольной службы.
Между тем, вопрос о полномочиях ФАС действительно существует. В последний год в деловых кругах усиливается критика деятельности антимонопольной службы. Суть критики заключается в том, что ФАС оказывает излишние давление на малый и средний бизнес, вмешивается в экономические отношения и совершенно не противодействует крупным государственным монополиям, таким как Газпром или РЖД. Однако ряд структур, критикующих ФАС, в реальности отстаивает интересы среднего и крупного бизнеса. Хотя есть и исключения. К примеру, «Опора России», представляющая интересы малого предпринимательства, вполне конструктивно взаимодействует с антимонопольной службой.
Если посмотреть практику территориальных органов ФАС, они преимущественно рассматривают вопросы, связанные с госзаказом и ЖКХ (в центральном аппарате перечень намного шире). Значительное количество обращений граждан и малого бизнеса поступает в ФАС по вопросам антимонопольного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Сфера ЖКХ сверхмонополизирована на всех уровнях. Граждане один на один остаются с монополистами. Поставщики тепловой энергии массово ущемляют интересы управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК.
Полномочия разных контрольных органов в ЖКХ дублируются и распределены не оптимально. Роспотребнадзор и жилищные инспекции не могут эффективно реализовывать контроль за ЖКХ. У этих ведомств не хватает опыта и понимания стратегии реформирования отрасли. Кроме того, жилищные инспекции входят в структуру региональной власти и зависят от тех же чиновников, которые создают преференции определенным компаниям. Сказанное выше не отменяет отдельных ошибок, когда ФАС необоснованно привлекает к ответственности малый и средний бизнес. Но это скорее исключение из общего правила.
Классический антимонопольный контроль в сложившейся политической и экономической системе невозможен. При слиянии бизнеса и власти на всех уровнях у ФАС всегда будет огромное количество дел. Поэтому, ФАС должен получить дополнительные полномочия по контролю в ЖКХ и нести ответственность за развитие конкуренции в этой сфере. Если полномочия региональных жилищных инспекций передать в территориальные органы ФАС, у которых есть опыт и понимание отрасли, то реализация этих полномочий не будет приводить к ограничению конкуренции. Штрафные санкции за нарушение жилищного законодательства необходимо кратно сократить, а за нарушение антимонопольного законодательства в ЖКХ наоборот повысить. К сожалению, рассматриваемые сейчас в Госдуме инициативы направлены на усиление роли государства и монополий в сфере ЖКХ, то есть на подавление конкурентной среды.
Что касается полномочий по контролю в сфере госзакупок, то тут можно отметить следующее. Разработчики закона о контрактной системе в части контроля пытались решить одну важную задачу. Нужно было создать не только систему «процедурного» (формального) контроля, который до сих пор осуществляет ФАС, а параллельно ему выстроить систему условно «качественного» или «содержательного» контроля.
ФАС не проверяет правильность расчета начальной (максимальной) цены контракта, не оценивает обоснованность закупки и соответствие результатов закупки условиям контракта. Поэтому система контроля в контрактной системе сейчас выглядит следующим образом:
- общий контроль (ФАС, региональные и муниципальные органы общего контроля);
- казначейский контроль (Казначейство, финансовые органы регионов и муниципалитетов, органы управления внебюджетных фондов);
- внутренний финансовый контроль (Росфиннадзор, региональные и муниципальные органы);
- ведомственный контроль (осуществляется в отношении подведомственных заказчиков главными распорядителями бюджетных средств).
Кроме того, помимо административного контроля, законом предусмотрены:
- мониторинг закупок (Минэкономразвития, региональные и муниципальные органы);
- аудит в сфере закупок (Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований).
Система имеет ряд существенных недостатков, а закон о федеральной контрактной системе чрезвычайно «сырой», но что касается полномочий ФАС, то они вполне сбалансированы. От ФАС теперь никто не ждет «содержательного» контроля и служба может сосредоточиться на привычных и важных полномочиях в сфере Госзаказа. Никто, кроме ФАС с этой задачей не справится и на эти полномочия не претендует.
Сравнение деятельности ФАС с аналогичными органами в европейских странах необъективно. Там другая экономическая и судебная системы, другая культура предпринимательства. История с наложением крупных штрафов на нефтяные компании в 2011 году показывает, что такие дела могут расследоваться только по согласованию с политическим руководством страны.
Крупные монополии, прежде всего Газпром и его дочерние структуры, являются фундаментом политической системы. Они финансируют крупные государственные проекты (Олимпиаду в Сочи), выборы и другие потребности власти. Монополии не просто мешают развитию конкуренции – они препятствуют появлению экономически независимых, свободно мыслящих граждан, среднего класса. Таким образом, они обеспечивают нахождение у власти правящего класса. Иными словами, смысл деятельности антимонопольной службы противоречит сути и интересам сложившейся политической и экономической системы.
Система будет всеми силами уничтожать ФАС, ограничивать ее или превращать в имитацию. Предложенные Министерством экономического развития инициативы полностью подтверждают этот вывод.
.60b.jpg)
