В фокусе

Поправки к Конституции. Проект для России: свобода, демократия и республика

2025

Объявление президента Путина о спешном внесении поправок в Конституцию застало врасплох не всех. Часть общества оказалась готова предложить альтернативу президентским планам. Как уже не раз бывало в истории России (например, в 1730 и 1801-1802 годах) мощно проявляет себя традиция государственного строительства на основе либеральных идей. Один из этих альтернативных проектов публикуется нашим изданием.

Президентская или парламентская?

Если мы посмотрим на демократии Запада, то увидим, что почти все они — это конституционные монархии и аналогичные с ними по государственному устройству парламентские республики. Формальным главой государства является монарх (Великобритания, Канада, Австралия, Швеция, Нидерланды, Норвегия, Дания, Испания, Бельгия и другие) или сравнимый с ним по своим функциям президент, избираемый парламентом (Германия, Италия, Австрия, Финляндия, Португалия, Ирландия и другие). Реальная исполнительная власть принадлежит правительству, формируемому по итогам парламентских выборов.

Исключений, по большому счету, два: США и Франция. Впрочем, и во Франции правительство создается по итогам выборов в парламент и в истории Франции в 1980-е — 2000-е годы не единожды возникала ситуация, когда президент одних политических взглядов должен был сосуществовать с правительством других.

В США правительство формируется по итогам выборов президента, но из-за отсутствия премьер-министра главе Белого дома не на кого спихнуть ответственность за работу министров. Кроме того, США — это Соединенные Штаты (английское «state» — «государство»), союз штатов, каждый из которых имеет широкие полномочия.

Россия же, даже если сумеет стать реально федеративным государством, будет конституционной, а не договорной федерацией. Нынешняя РФ не образована по договоренности регионов, как это было в США. Так будет и в будущем. Представьте себе картину, как новую российскую государственность образуют Собянин, Беглов, Кадыров и президент Чувашии, призвавший «мочить» журналистов.

Федерализм нужен России, потому что размеры нашей страны не оставляют ни единого шанса на достаточно эффективное управление всеми вопросами государственной политики на местах из единого центра, а не потому, что о слиянии в Федерацию договорились отдельные регионы. Не имея в основе своей государственности союза государств-штатов, решающих множество законодательных вопросов самостоятельно (например, список преступлений в отдельных штатах США может немало отличаться между собой) Россия не может рассчитывать, что сильную президентскую власть сбалансируют огромные полномочия регионов.

Таким образом, мы ясно видим, что единственно верным путем для страны, стремящейся к устойчивой демократии, является формирование правительства по итогам парламентских выборов.

Избежать скрытой пожизненной диктатуры

Такова теоретическая сторона дела. На практике же мы вполне легко можем представить, как под маской парламентской республики будет скрываться всё то же пожизненное правление одного человека, возглавляющего доминирующую партию и создаваемое ей правительство. Даже внутри Европейского Союза мы видим примеры Польши и особенно Венгрии, где остальные ветви власти и гражданское общество оказались в зависимости от одной сильной партии, ее парламентского большинства и ее правительства.

Таким образом, в Конституцию должны быть заложены сильные противовесы нижней палате парламента и ответственному перед ней правительству.

Как может выглядеть такая модель?

Сильный парламент, ответственное правительство

Государственная Дума избирается на 4 года, формирует правительство и отвечает перед избирателями за его работу. Утверждению Думы подлежит поименный состав кабинета и все последующие изменения в нем, структурные и персональные. Премьер-министр не должен занимать свой пост долее 2 сроков.

Выборы Государственной Думы

Способ формирования Государственной Думы может обсуждаться. Я бы считал оптимальной модель выборов в Германии. Будучи, на первый взгляд, сложнее большинства других систем, немецкая модель обеспечивает одновременное развитие двух важных элементов гражданского общества: развитие партийной системы, как главный приоритет, дополняется персональной ответственностью половины парламентариев перед избирателями конкретных округов. В этой системе существует и возможность пройти в парламент региональной партии или беспартийному кандидату, хотя в основе модели, повторюсь, лежит именно развитие общенациональных партий, представляющих различные идеологии.

При этом, учитывая, что Россия — крупнейшая европейская страна, как по территории, так и по численности населения, было бы целесообразно сократив вдвое зарплату и премии депутатов, в 1,5 раза увеличить их число.

В Германии при 83 миллионах жителей от 640 до 710 депутатов Бундестага, в Великобритании при 65 миллионах жителей от 600 до 650 членов Палаты общин, во Франции при 66 миллионах населения — 577 депутатов Национального собрания. В России при населении около 145 миллионов — 450 депутатов и это значит, что каждый из них в несколько раз дальше от своих избирателей, чем даже в крупнейших странах Евросоюза. Жить депутаты должны скромнее, а к избирателю быть поближе.

Еще важнее снизить проходной барьер хотя бы до 3% или отменить его вовсе (как в Нидерландах). Это нужно, чтобы любая партия, набравшая нужное число голосов для получения хотя бы 1 места в парламенте — была бы представлена в Думе. Опыт прошлых выборов показывает, что речь будет идти примерно о 100 тысячах голосов для получения представительства. В итоге мы исключаем повторение ситуации 1995 года, когда 4 прошедшие в парламент партии представляли всего 50,5% пришедших голосовать избирателей, а остальные были лишены своего голоса в парламенте из-за 5% барьера.

Почему я предлагаю отказаться от одномандатных округов в чистом виде?

Практика как России, так и Украины, показывает, что в постсоветских условиях одномандатники аполитичны, склонны примыкать к сильнейшему и чаще представляют не население глубинки (как должны были бы по идее, а могущественные региональные группы элит). Формирование правительства и его устойчивая работа затрудняется.

Но дело не только в специфике СНГ. Даже такая старейшая демократия, как Великобритания, постоянно получает такие ситуации, как на выборах 2019 года. Консервативная партия получила около 40% голосов и, будучи в большинстве округов на первом месте, сформировала устойчивое однопартийное правительство. И теперь свободно определяет политику всей страны, опираясь на поддержку менее половины избирателей. Третья по силе партия, Либеральные демократы, получила 11% голосов, вместо 7% на прошлых выборах — но лишь 1,5% мест в парламенте и на 1 место меньше, чем в прошлый раз.

Если при выборах по партийным спискам ситуация, когда большинство избирателей не представлены в парламенте, возможна теоретически, то при выборах по округам — она практически всегда воплощается в жизнь.

Между тем, немецкая модель, которая отдает места в парламенте прежде всего тем людям в партийном списке, кто смог получить поддержку избирателей конкретного округа — обеспечивает при выборах по партийным спискам и региональное представительство.

Президент и Совет Федерации

Но кто сдерживает и контролирует Госдуму и формируемое ей правительство?

С одной стороны, для этого и нужна настоящая, избираемая народом верхняя палата парламента. Совет Федерации должен состоять из напрямую избираемых народом на 4 года 2-3 представителей каждого региона (их зарплаты так же, как и депутатов Думы, следует сократить).

С другой стороны, в связке с Советом Федерации должен работать президент страны. В чем должны заключаться его и Совета Федерации контрольные полномочия?

Президент должен вносить в Совет Федерации кандидатуры руководителей нескольких важнейших органов, работающих вне правительственной системы. Это:

- Уполномоченный по правам человека (он вносит кандидатуру Уполномоченного по правам ребенка);

- Генеральный прокурор (он сам и все последующие представляют Совету Федерации на рассмотрение кандидатуры своих заместителей);

- Глава Следственного комитета;

- Глава Центрального банка;

- Глава Счетной палаты (рассмотрению Совета Федерации подлежат не только замы, но и все аудиторы Счетной палаты).

Все они могут занимать свои посты не долее 2 сроков по 4 года.

Таким образом, и в вопросах соблюдения прав человека, и в вопросах законности, и в вопросах расходования бюджетных средств, и вопросах финансовой политики президент и Совет Федерации способствуют контролю над работой правительства и Госдумы при помощи независимых органов.

Формирование избирательных органов

Президент также формирует треть состава Центральной избирательной комиссии и иных избирательных органов.

(Тут отправлю читателей к крайне любопытным разработкам Елены Дубровиной и ее сотрудников о разделении властей в деле организации выборов. Ими предлагается, кроме отвечающей за административную организацию выборного процесса комиссии, создать отдельные независимые органы для рассмотрения жалоб и протестов, по контролю за равенством прав участников избирательного процесса, по соблюдению финансовых правил. Предложения можно обсуждать в деталях, но сама идея исключительно верна: не может рассматривать жалобы на организацию выборов орган, который их и организует).

Вторую треть избирательных органов формирует Совет Федерации, а последнюю — Государственная Дума. Именно от размера этой трети зависит общая численность органов, так как каждая парламентская партия должна получить своего представителя.

Иные полномочия президента

1) Президент является гарантом Конституции. Красивая фраза. Но что она означает практически? В ситуации всевластия президента мы видим, что он является основной угрозой Конституции.

Но в предлагаемом варианте государственного строя роль президента становится совершенно иной. В результате, неожиданно полезной может оказаться одна из поправок, внесенных сейчас Владимиром Путиным. Конечно, в модифицированном виде и в новой политической конфигурации. Обязанный подписать закон, принятый Госдумой и Советом Федерации, и лишенный нынешнего права вето, президент, как гарант Конституции, вправе обратиться в Конституционный суд, если считает, что законопроект нарушает права и свободы граждан. Срок рассмотрения в КС должен составлять не более месяца. На это время подписание проекта президентом откладывается.

2) Президент — верховный главнокомандующий. Вместе с Советом Федерации он решает вопросы войны и мира, введения военного и чрезвычайного положения. Введение и отмена санкций, отправка войск за пределы РФ находятся в ведении премьера, а не президента, но регулируются исключительно законами, а не постановлениями правительства, а потому должны пройти и через Совет Федерации, а президент вправе их проверить в КС.

3) Как верховный главнокомандующий, президент председательствует в Совете безопасности и вносит на рассмотрение Совета Федерации кандидатуру его секретаря (который, в свою очередь, представляет в СФ кандидатуру своего заместителя). Остальной состав Совета Безопасности определяется в Конституции. При этом утверждение военной доктрины и назначения в Вооруженных силах находятся в ведении правительства и Госдумы.

4) У президента изымается право определять внешнюю политику. Он назначает рекомендованных парламентом послов и принимает у иностранных дипломатов верительные грамоты.

5) Президент, как символический глава государства, выступает с ежегодным посланием Федеральному собранию, вручает государственные награды и звания, поздравляет народ с Новым годом. Все эти способы саморекламы должны быть отняты у премьер-министра — на его долю остаются только отчеты о работе правительства, дебаты в парламенте, реальная власть и вся полнота ответственности.

6) Президенту принадлежит право помилования, внесения специального законопроекта об амнистии (единственная доступная ему законодательная инициатива), предоставления политического убежища и гражданства РФ.

7) Президент участвует в формировании Общественной палаты и председательствует на заседаниях консультативного Государственного совета, в состав которого входят главы не только исполнительной, но и законодательной власти регионов. Задача ОП и Госсовета быть еще одними органами для обсуждения работы правительства и Госдумы. Кроме того, Госсовет должен способствовать межрегиональному взаимодействию, это клуб для регионов, тогда как СФ — профессиональные, избранные народом законодатели.

По справедливости, Госсоветом должна бы называться верхняя палата парламента, а совет из губернаторов и спикеров заксобраний — Советом Федерации. Но останемся при существующих ныне названиях.

8) Президент имеет собственный аппарат, но, как и аппараты правительства, Госдумы, Совета Федерации, этот служебный орган не должен иметь никакого упоминания в Конституции.

9) Кроме оговоренных выше случаев, президент не имеет права издавать какие-либо указы.

Выборы президента

В подавляющем большинстве парламентских республик президент избирается парламентом. Но, поскольку мы стремимся исключить монополию правящей партии, стоит попробовать избирать президента всенародным голосованием.

Президент должен избираться только на один-единственный, но зато 7-летний срок, без возможности переизбрания. Смысл такого решения в том, что, в отличие от конкурирующих за формирование правительства партий, президент с первого дня не должен на своем посту исходить из интересов своего переизбрания. Единожды избранный, он должен быть лицом народа, а не групп избирателей, служить Конституции, а не настроению момента. Быть настоящим парламентским монархом на 1 длинный срок.

Суды, силовики и армия

Необходимо восстановить и внести в Конституцию Высший Арбитражный суд.

Состав Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов должен утверждаться в Совете Федерации по представлению судейского сообщества.

Госдума и правительство не должны иметь никакого отношения к формированию и работе судов.

Судейское сообщество должно получить права самоуправления и само избирать внутри себя судей на те или иные должности (при условии регулярной ротации, не более 2 сроков по 4 года на любом посту) и отрешать их от статуса.

Снимаются ограничения для работы судов присяжных.

Мировые судьи избираются.

Генеральная прокуратура должна получить более ясный статус и ясно очерченные полномочия, чтобы не возникали ситуации, подобные закону о нежелательных организациях, позволяющие Генпрокурору и его замам бесконтрольно криминализовать любые НКО.

Любые внесудебные ограничения прав и свобод человека (реестры экстремистов, блокируемых сайтов и прочее) запрещаются.

Росгвардия ликвидируется. Не может быть гвардии, направленной против собственного народа.

Вооруженные силы формируются на добровольной основе.

Запрещается создание законом любого нового органа власти без определения в этом же законе его полномочий. Нужно пресечь практику создания новых структур, функции которых определяются впоследствии, другими актами, в том числе — и решениями чиновников вместо прописывания в законах.

Регионы, местное самоуправление и прямая демократия

Главы исполнительной власти регионов избираются на прямых выборах или по итогам выборов региональных парламентов, проводимых по партийным спискам. Выбор одного из двух вариантов — на усмотрение субъекта федерации. Никакие фильтры не допускаются. Глава исполнительной власти региона может занимать свой пост не более 2 сроков по 4 года.

Местное самоуправление гарантируется, как и прямые выборы мэров и глав. Запрещается создание дублирующих МСУ органов государственной власти, таких, как управы в Москве.

Облегчаются условия проведения референдумов на всех уровнях и устраняются ограничения этого права граждан.

Общественная жизнь и социальная политика

Государству, регионам и любым структурам с их участием запрещается создание, владение или финансирование СМИ. Статус общественного теле-и радиоканала и теле- и радиоканала «Культура», а также порядок общественного управления ими определяются федеральным конституционным законом. Официальные акты подлежат публикации в специальном бюллетене, предназначенном исключительно для этой цели.

Государству, регионам и любым структурам с их участием запрещается любая совместная деятельность с религиозными организациями. Религия — дело исключительно гражданского общества.

Пенсионный возраст фиксируется в Конституции на уровне 60 лет, со снижением для женщин на год за каждого рожденного ребенка.

Мир и права человека

Мы живем в реальности цифрового мира, дающей нам как возможности, но и порождающей риски. Каждый человек оставляет в Интернете и вообще в цифровом пространстве огромное количество своих личных данных. Их некорректное использование может нанести ему серьезный вред. И слежка, и политическая агитация могут вестись не только физически, но и в сугубо электронной форме. Как государство, так и частные корпорации, Интернет-гиганты, оказываются обладателям огромных массивов цифровых данных на каждого человека.

Законодательство, защищающее свободу и права человека от злоупотребления со стороны обеих этих сторон, еще лишь предстоит разработать. Но для его принятия стоит установить новое конституционное право на гарантии конфиденциальности личных данных и целостность информационно-технических систем. Это право может быть закреплено частью 3 к статье 23.

Можно, конечно, сказать, что эти гарантии даны двумя ныне действующими частями статьи 23. Но, во-первых, не до конца очевидно, что добровольно передаваемые в пространство Google, Facebook, ВК или Яндекса данные (в виде, например, поисковых запросов или подзамочных постов) являются именно частной жизнью и личной тайной человека. Во-вторых, на практике такой подход и вовсе не действует.

Поэтому необходимо недвусмысленно установить новое конституционное право человека — цифровую конфиденциальность и неотчуждаемость прав на личные данные.

Противоречивым по отношению к остальному содержанию 2 первых глав Конституции является упоминание в части 3 статьи 55, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, например, в целях защиты безопасности государства или нравственности. Тут есть явное противоречие со статьей 2, которой установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Понятие «безопасности государства» можно трактовать неопределенно широко, что создает огромную вероятность злоупотреблений.

Но главное — что безопасность государства ставится выше прав человека. Между тем, статья 2 относится к главе 1, «Основы конституционного строя». А согласно статье 16 из той же главы 1, никакие другие положения Конституции не могут «Основам конституционного строя» противоречить.

Таким образом, необходимо, руководствуясь статьей 16 Конституции, привести часть 3 статьи 55 в соответствие со статьей 2. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц [что включает в себя и право на охрану здоровья — примечание автора] и обеспечения обороны страны [что по определению включает в себя защиту права на жизнь других граждан — примечание автора].

Кроме того, в интересах мира, защиты прав и законных интересов граждан России стоит ввести в Конституцию положение о непреложности международно признанных границ России и об отказе государства от их пересмотра и присоединения каких бы то ни было территорий на всё будущее время.

Подводя итоги

Конечно, это лишь приглашение к обсуждению. Тем не менее, это годами продумываемый набросок свободной, демократической, правовой, светской, социальной республики.

В основе своей она парламентская, но президент при поддержке Совета Федерации и других органов имеет возможность сдерживать парламентское большинство и созданное им правительство. Суд практически полностью автономен. Ряд важнейших гарантий от практически имеющих сейчас место в России злоупотреблений вносится в Основной закон, хотя всё предусмотреть в Конституции невозможно.

В основе любой настоящей Конституции лежит всё-таки сильное и неравнодушное гражданское общество, требующее уважению к стране и народу, готовое решительно защитить основы конституционного строя и не допускать их шулерского пересмотра за пару недель. Подобная истерическая суета в интересах одного человека и его небольшого кружка — просто невозможна для любого настоящего, серьезного государства, пытающегося добиться уважения внутри и вовне страны.

Самая лучшая модель останется лишь на бумаге, без гражданина, который воплощает ее каждый день в своей жизни.