В этом году был принят новый федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». С 1 января следующего года он должен заменить ставший поистине эпохальным федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (сокращенно его принято называть просто 94-й закон).
Новый закон предусматривает установление жесткого порядка трехлетнего планирования закупок, введение института нормирования в сфере закупок, изменение порядка централизации закупок, установление специальных требований к банковским гарантиям, которые предоставляют поставщики в качестве обеспечения исполнения контракта, с обязанностью банков размещать такие гарантии в общедоступном реестре банковских гарантий, введение новых способов размещения заказа и установление дополнительных требований к поставщикам, установление специального регулирования исполнения контракта, включая обязательность проведения экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги.
Несмотря на то, что закон о контрактной системе готовился давно, а в первом чтении был принят еще летом прошлого года, его окончательная редакция содержит довольно много неожиданных положений. Среди наиболее сомнительных нововведений можно выделить несколько следующих примеров.
Во-первых, не предусмотрена возможность централизации закупок по отдельным категориям товаров, работ и услуг. То есть либо все закупки заказчика осуществляет уполномоченный орган, либо заказчик осуществляет их самостоятельно. Отсутствие «номенклатурной» (по отдельным категориям товаров, работ и услуг) централизации скажется очень плохо, так как она позволяет экономить на масштабе и значительно облегчает жизнь «малым» заказчикам (школам, например), не лишая их хозяйственной самостоятельности.
Во-вторых, представляется странным положение закона, обязывающее заказчиков планировать малые закупки в общем порядке. Сложно представить ситуацию, при которой заказчики будут добросовестно планировать на три года вперед закупки до 100 тысяч рублей, или, например, закупки лекарств, назначенных конкретному пациенту решением врачебной комиссии, на сумму до 200 тысяч рублей. Ведь закон предусматривает детальное описание объекта закупки и его характеристик, цены, подготовку обоснования и т.д. Кроме того, расчет и обоснование начальной (максимальной) цены на этапе подготовки плана-графика закупок выглядит странным, так как в течение года такая цена изменится, и заказчик должен будет непосредственно перед размещением заказа пересчитать ее заново.
Спорить, соглашаться или негодовать можно в отношении очень многих положений. Скажем, вызывает массу вопросов состояние регулирования в законе общественного контроля, банковского сопровождения закупок, осуществления мониторинга закупок, проведение экспертизы результатов закупки и т.д. И все же большинство проблем, если можно так выразиться, не являются «смертельными» и активно обсуждаются.
Но вот одна проблема, заложенная в новом законе при втором чтении, может иметь крайне негативные последствия в сфере госзакупок в перспективе. Речь идет о расторжении контракта в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта.
Относительно одностороннего расторжения контракта существует самые различные мнения. Одни полагают, что оно дает заказчикам возможности для злоупотреблений, другие, напротив, видят в этом возможность обеспечить качество закупаемых товаров, работ и услуг.
До недавнего времени государственный контракт расторгался в судебном порядке или по соглашению сторон. По соглашению сторон контракт расторгается все-таки при относительно бесконфликтной ситуации, а если имеет место конфликт, то прямая дорога в суд. Здесь и возникает проблема. Судебная процедура — очень растянута во времени и довольно затратна. В результате, если поставщик по госконтракту не исполняет или исполняет ненадлежащим образом свои обязанности, госзаказчик может только обратиться в суд и ожидать решения в течение нескольких месяцев, а возможно — и дольше.
Но что означает неисполнение госконтракта? Госзакупки — это далеко не всегда поставки люксовых автомобилей для чиновников. По большей части, речь идет о закупках лекарств, медицинского оборудования, изделий медицинского назначения, питания для школ и больниц, строительстве социального жилья, школ, детских садов, дорог и многое другое. И от недобросовестного исполнителя страдают, как правило, не сами заказчики, а те, кому в конечном счете предназначается закупка, то есть граждане. Пока суд не расторгнет контракт с нерадивым исполнителем, конечные получатели будут ждать.
Структура госзакупок. Инфографика «Ведомостей»
В частной сфере одностороннее расторжение договоров является устоявшейся практикой. Однако сфера госзаказа имеет свою существенную специфику. Чиновники тратят не свои деньги, и закупаемые блага предназначаются, в основном, не для них. Таким образом, в отношении их действий невозможно исходить из презумпции добросовестного интереса.
Закон о закупках предусматривает, что односторонний отказ от исполнения контракта осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. Однако Гражданским кодексом предусматривается возможность такого отказа заказчика не только в случаях, когда другой стороной существенно нарушаются условия контракта, но и вообще и без оснований (статьи 717 и 782 ГК РФ). Кроме того, законом (частью 23 статьи 95 Закона 44-ФЗ) фактически отменяется обязанность заказчика компенсировать подрядчику убытки, вызванные необоснованным односторонним отказом заказчика от исполнения контракта. Заказчику не придется даже как-то мотивировать свое решение.
Представим себе ситуацию. Заказчик объявляет аукцион на строительство какого-нибудь объекта. У него есть своя «близкая» строительная компания, которая обещает ему откат. Но аукцион выигрывает другая компания. В этой ситуации наш заказчик может поступить просто: он заключает контракт с победителем, а на следующий день расторгает его в одностороннем порядке. Победителю он практически ничего не компенсирует и ко всему прочему может отправить его в реестр недобросовестных поставщиков на следующие 2 года. Затем наш заказчик проведет запрос предложений среди тех компаний, которые участвовали в изначальном аукционе. А там уже можно заключить контракт со «своим» подрядчиком.
В таких условиях добросовестный бизнес просто откажется участвовать в закупках из-за неоправданных и неограниченных рисков. Как следствие, действующая редакция закона о контрактной системе приведет к существенному снижению конкуренции в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, что, в свою очередь, крайне негативно отразится на возможности заказчика эффективно и экономно реализовывать свои функции по обеспечению государственных и муниципальных нужд.
Такое регулирование в сфере госзакупок недопустимо. В ситуации всепроникающей коррупции, достигшей немыслимых масштабов, мы не может законом устанавливать подобные инструменты для чиновников и рисковать эффективностью закупок.
В этой связи в законе о контрактной системе необходимо сделать следующее:
- Установить непосредственно в 44-ом законе исчерпывающие и объективные, насколько это возможно, основания для одностороннего заказчика отказа от исполнения контракта (нарушение сроков исполнения контракта, неустранимые и существенные нарушения условий исполнения контракта, поставка товаров ненадлежащего качества и т.п.);
- Установить обязанность заказчика до расторжения контракта проводить экспертизу, если расторжение осуществляется по «оценочным» основаниям;
- Установить процедуру досудебного обжалования одностороннего отказа заказчика в контрольный орган (сейчас таким органом является Федеральная антимонопольная служба).
Соответствующий проект изменений в закон о контрактной системе был внесен Григорием Явлинским в Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Думаю, что данную инициативу должно поддержать профессиональное и бизнес-сообщество.
Наши чиновники часто жалуются на несовершенство действующего 94-ого федерального закона. Вместе с тем увеличение уровня рисков для бизнеса и снижение конкуренции в сфере закупок уже в рамках нового закона приведет к еще большим проблемам в будущем, в том числе и к повышению уровня неисполнения бюджета.
.60b.jpg)
